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张岸元 | 当选总统的筹码:川普对华政策遗产

以下斜体文字写于2017年1月,当选总统特朗普先生正式就职前。

按照传统分类,当选总统唐纳德•特朗普先生属于美国大资产阶级。他不同于克林顿夫妇、奥巴马总统那样的代理人,他无需奋力跻身上层社会,他就是上层社会;他不必小心翼翼靠人赏识擢拔,他向来提拔别人。这使他拥有与典型“盎格鲁撒克逊白人老年男性政客”不同的行为做派和独特政治自由度:随心所欲、口无遮拦、睚眦必报、快意恩仇;无视政治规矩和游戏规则,枉顾国际常识,玩弄原则。他是华盛顿门口的野蛮人。

然而,轻信特朗普能够改变冷战后格局,逆转近四十年浩浩荡荡的全球化潮流,是对几代政治家智商和能力的羞辱。胜选前后,美国的国家体制没有改变、政治制度没有改变、国内利益格局没有改变、地缘安全框架没有改变。他确实可能在正确的时间站在了正确的地点,但他又能做什么呢?七十岁的局外人撸起袖子干政治,没有自洽的理论体系,没有长时间舆论鼓吹和社会动员,没有切实存在的外部压力用以凝聚国内人心,靠什么形成政治洪流?没有风雨与共肝胆相照的核心政治班底,没有公务员阶层的心悦诚服,拉扯着临时拼凑的草台班子,如何将傲慢与偏见转化为缜密的政策?

全世界最有权势的位置会同时放大临朝者个性的光鲜和猥琐,包括执着、率性,也包括业余、自恋、乖张、粗鲁。白宫的权柄是特朗普先生的新玩具。希望未来四年,国际政治领域的争端不是那么无厘头,安全领域的对抗不是那么无底线,经济领域的冲突不是那么无依据,金融领域的风潮不是那么无理性。

这些文字权做总结。

张岸元 | 当选总统的筹码:川普对华政策遗产

一、历程

近四年来,特朗普总统的对华贸易政策乃至中美关系演化,大体经历了三个阶段。第一个阶段是2017年1月就职至2018年3月宣布将对中国输美商品加征关税。这一年零三个月时间,在世人眼里,中美关系基本在正常轨道运行。期间,2017年4月的海湖庄园会晤、“百日计划”,11月的总统访华,至少在舆论上营造了中美关系良好的氛围,“有一千个理由搞好中美关系”是简体中文世界的主旋律。

第二个阶段是2018年3月至2020年3月美国疫情大爆发之前。近两年的时间,美国不断扩大加征关税范围,提高税率,同时在其他领域挑起纷争。但这一时期的中美关系大局依然可控,双方争夺主要集中在经济领域。期间,布宜诺斯艾利斯峰会、大阪峰会、第一阶段协议达成,仍有机会给双边紧张关系降温。

第三个阶段是美国疫情大爆发至今。短短数月时间,局面急速恶化。美对华攻击迅速降维:从经贸到金融,从国家利益之争到意识形态对抗;从防止冷战局面出现,到私下严肃讨论热战的可能性。这一局面一直延续至今。

二、探究

一个任期内对华政策的短期变化,不是那些关于中美关系的宏大叙事所能解释。事实上,我非常反对那些唯心宿命、可能自我实现的悲观判断,什么修昔底德陷阱,什么必有一战、终将摊牌等等。个人经历、基础教育的缺陷、斗争哲学,以及政治投机心理,导致舆论界某些肉食者不屑于短期,无视变化,看不到、或者不愿看到大国政治的跌宕起伏及丰富多彩,惯常用僵化观点理解短期政策波动。

凯恩斯说,从长期看,我们都将死去。经济领域太多讨论长期缺乏意义。国际关系领域也是一样。长期是由无数个当下加总得来,有太多短期因素、偶发事件可能改变历史的进程。就特朗普对华政策而言,有价值的研究必须认真思考下面三个问题。

一是“百日计划”是否曾有机会稳住双边经贸关系? 该计划早已不被人提及。三年前的百日计划确定了两大目标:一是显著减少双边逆差,二是增加双边贸易总额。我理解,其含义是:中国扩大从美国进口,同时美国不压缩来自中国的出口。这符合双方利益诉求。不仅过去、现在是理性解决问题之道,而且将来也应进一步发挥作用。这一点,第一阶段协议的签署及有效执行,已经予以佐证。

二是经贸和其他领域对抗的轮番升级,孰是因孰是果? 这一问题也许永远没有答案。我总认为,从2017年11月访华到转年三月悍然宣布加征关税,数月间政策急转直下,有些蹊跷。加征关税是渐进的过程,期间你来我往,出现过数次哪怕昙花一笑的曙光,包括阿根廷峰会和大阪峰会等。我们注意到,贸易战升级过程中,其他领域的中美关系也发生了趋势性的变化。这些变化与加征关税之间的勾稽关系,值得认真探讨。

三是第一阶段协议是否曾有机会避免双边关系失控? 对此,我的答案是肯定的。如果没有疫情,今年中美关系本来的节奏应该是:上半年有所缓和,下半年随着选举临近,对方吹嘘对华贸易战战果,开始不断加码。大选设置中国议题的需要,可以为中方理解,不构成双边关系恶化至此的理由——即便出现“无线电静默”的情形,我对美采购依然屡创月度新高,便是佐证。疫情是偶发事件,与双边关系恶化无必然联系。我猜测,二季度以来,美对华肆意进行意识形态攻击,触发因素是总统认为中方乐见美国疫情阻碍其连任,进而听任周边人掌控对华政策主导权,而这些人急于在有限的时间内,引导中美关系进入不可逆的情形。

认为中方乐见特朗普总统败选,完全是美方一些人的臆断。最终是特朗普的个性和治国理政能力的严重缺失,给美国带来巨大损失,断送了他本人的政治生命,也将灾疫之年的中美关系引向数十年未有之危险境地。

三、绩效

贸易战的直接起因是双边货物贸易不平衡,但加征关税三年下来,中美货物贸易失衡状况不仅没有好转,反而进一步恶化。2016年,我对美顺差2507亿美元,到2019年,扩大到2960亿美元。今年前三季度,在疫情重击,我对美采购大幅攀升、屡创月度新高的情况下,我对美顺差仍达2186亿美元,略低于上年同期的2213亿美元,但显著高于2016年同期的1844亿美元。

加征关税最引人瞩目的实效,是美国关税收入显著提升。多年来,美国关税收入占联邦政府收入的比例一直稳定在1%左右。但2018年和2019年,关税收入分别达413亿美元及708亿美元,占联邦政府收入比例分别上升至1.2%及2%左右。过去几年,美国提高了多国关税税率,但无论是从涉税商品金额还是从税率提高幅度看,对华商品加征关税,显然构成关税增长的主要来源。

究竟谁在为关税买单是个复杂的问题,特朗普总统多次宣称是中国为此买了单,并且在推特上指出了背后的机制,即,人民币汇率贬值和倾销(These Tariffs are paid by China devaluing & pumping)。对此,国内没有认真讨论过。贸易战以来,人民币汇率确实显著贬值,从2018年3月宣布将加征关税的6.28,一路贬值超过7.1。贬值会压低中国输美商品达到美国口岸的到岸价。如果到岸价降幅大于或等于加征关税的税率,联邦财政获得关税收入,美国进口商完税后可能还是原价进货,确实中方是部分买单。从这点上讲,总统的逻辑存在数据基础。

过去几年美国的加征关税和产业回流政策,在FDI领域没有产生总量层面的影响。零散的个案不足为训。就每年新增流入量而言,没有证据表明,外资开始忽视中国。多年来,我国一直是全球第二大FDI流入国,其全球占比逐步提升,近两年来,一直接近10%。即便是中美经贸关系紧张的去年和前年,FDI流入也未见任何影响。去年,流入量达1412亿美元。从美国FDI流入数据看,我们看不出特朗普总统相关政策产生任何效果。他任期的2017、2018、2019年三年,美国的FDI流入反而大幅低于此前2015、2016年。如,2016年,流入为4718亿美元,而2019年仅有2462亿美元。出现这一情况的原因可能与海外并购规模下降有关。

当然,FDI的决策周期通常较长,因此我们现在也很难说清楚究竟是相关政策确实无效,还是时候未到。

四、未来

俱往矣。特朗普对华政策的点点滴滴都将成是历史,都将以当选总统手中筹码的形式被后来者继承。对此我们不存幻想。近四年下来,中方几乎完美地经受住了贸易战的冲击,同时也愿意按照当年百日计划以及年初第一阶段协议要求,做出主动调整。即便如此,“取消全部加征关税”这一中方谈判目标的实现之路,依然艰辛。未来,存在加征关税止步于此,启动减免关税谈判的可能性。而减免关税一定需要中方给出新的对价。

“民主党围堵建制+特朗普政策遗产”大体构成拜登政府对华政策框架。当选总统个人将有何种创造,目前不得而知。当下到明年一月就职,还有两个多月时间,双方都有时间重新酝酿调整。与其急于展望未来,不如先检视过往四年的演化历程和政策得失;与其猜测对方的动向,不如静心反观自身究竟需要怎样的双边关系框架,究竟“己所欲”能够多大程度上“施与人”。建交四十一年,中美已经不是“光脚与穿鞋”的关系,都有巨大的存量利益需要掂量。四年下来,彼此力道究竟如何,意志力究竟有多强,双方应该都有判断。对美方来说,今年以来不断降维攻击,乃至逼近和平底线,是对历史极不负责任的做法。对中方来说,须知即便近一年来中美疫情防控成效有天壤之别,也并没有从根本上改变双方力量对比。双方谁都没有能力关起门来唯我独尊地制定政策,都需要按照“冲击—反应”模式不断反馈调整。

特朗普总统在任四年,有近三分之一时间中美关系尚可接受(头一年零三个月);有大约两年时间方方面面对抗逐步升级;今年有数月时间,原本不至于脱离轨道的大国关系险象环生。未来四年,我没有足够理由驳斥悲观主义者对中美关系演化方向的判断,但相信双边关系仍会有松紧变化的时间节奏,仍有机会避免撞到南墙。正如五中全会公报所指出的,我国发展仍然处于重要战略机遇期,和平与发展仍然是时代主题。

注:作者介绍张岸元

张岸元,经济学博士,中信建投证券首席经济学家,证券业协会首席经济学家委员会委员,中国首席经济学家论坛理事,南开大学等校客座教授。曾在国家发改委宏观经济研究院从事12年政策研究。进入中信建投前,担任东兴证券首席经济学家。

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